Мартин Малек
к.ф.н., научный сотрудник Национальной Академии Обороны, Вена, Австрия

РАСПАД ГОСУДАРСТВ КАК ЯВЛЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1. ЗАКАТ И КРУШЕНИЕ ГОСУДАРСТВ

Исторически государства исчезали с мировой карты вследствие военных завоеваний, распада империй или слияния с другими государствами. Иной характер имеет феномен, наблюдаемый во многих странах во второй половине двадцатого века, когда государственные институты и общество в той или иной степени расшатывались под воздействием внутренних процессов: сепаратистских движений или движений за отделение (сецессионистских движений). Это явление, как правило, описывается выражением state failing (крушение, развал, распад государства). В литературе и прессе также встречаются понятия «банализация государства», «страны без государств», «карикатуры государства», «хрупкие государства», «руины государства», «псевдогосударства», «парагосударства» и др. С другой стороны, иногда внутри этих признанных международым сообществом государств появляются так называемые непризнанные или «де-факто государства», стремящиеся легитимизировать сецессию.

В общественных науках распространено мнение, что распад государств в третьем мире вызван крахом или блокадой процессов социально-экономической модернизации. Даже спустя десятилетия после обретения государственной независимости эти общества живут, прежде всего, в соответствии со своими устоями, основой которых служат феодальные, семейные или клановые структуры, а не стабильные государственные институты. В некоторых странах, получивших независимость в результате распада колониальных империй европейских держав, государственные институты развалены до такой степени, что факт присутствия этих стран на географических картах, в составе ООН и других международных организаций объясняется лишь тем, что не нашлось желающих (в отличие от предыдущих времен) оккупировать их территорию. Failed states (несостоявшиеся, развалившиеся государства, государства-банкроты) не в состоянии следовать таким целям, как достижение всеобъемлющего порядка и всеобщего благополучия. Опыт многих постколониальных и посткоммунистических государств делает очевидным вывод о том, что исторический путь до уровня национального государства, пройденный странами в Европе, не обязательно будет повторен повсеместно.

Традиционное международно-правовое определение государства как объединения народа, территории и власти не работает по отношению к failed states. Распад государств является серьезной структурной проблемой для международных отношений, так как, с одной стороны, государство призвано брать на себя функции по обеспечению порядка для населения в своих границах, с другой стороны — основу международной системы по-прежнему первично образуют государства. Слабые и распавшиеся государства являются серьезным испытанием для международного порядка еще и потому, что они в значительной степени способствовали разрушению «вестфальской системы» суверенитета¹. Система международных отношений, сложившаяся после 1945 г., едва ли предполагала реалии, возникшие в результате распада Советского Союза и всего Соцлагеря. Для преодоления исходящих от них актуальных и потенциальных проблем, существующих международных институтов и организаций, очевидно, недостаточно.

В мире не существует единых параметров распавшихся/распадающихся государств, поскольку они разнятся по площади, населению, этнической структуре, истории, традициям государственности и т. д. Как правило, целый ряд факторов, значимость которых различна в каждом конкретном случае, влияет на их развал, благоприятствует (или противостоит) ему. Государства и их институты обрели значительные региональные отличия. Они постоянно меняются, и следовательно, причины их ослабления и распада также продолжают постоянно меняться. Поэтому едва ли возможен некий стандартный сценарий действий в случае с распадом государств, поскольку в реальности каждое государство разваливается по-своему. «Причины распада государства крайне различны. У каждого государства своя сложная история внутренних и внешних влияний, и любая попытка концептуального обобщения неизбежным образом приведет к тому, что будут упущены из виду отдельные факторы, релевантные и важные в конкретном случае»². И все же некая общая, упрощенная картина распада государств прослеживается в отдельно взятых регионах (например, СНГ или государства Африки).

Большинство моделей ослабления и распада государства предполагают, что подавляющее большинство населения когда-то идентифицировало себя с ним. Но во многих странах третьего мира этого никогда не происходило. Часто нельзя говорить действительно о «распаде», так как это понятие подразумевает, что прежде существовало работающее государство, способное предоставить такие политические блага, как правовая защищенность, защита собственности, инфраструктура, финансы и т. д. Во многих случаях не было ничего кроме государственных символов (таких, как герб, флаг, гимн, посольства, президентские дворцы и т. д.), в то время как о позитивном суверенитете никогда серьезно речь не шла. Монополизация власти и формирование государства, как поля деятельности с собственными законами, были несовершенны. То есть, власть не была монополизирована государством, следовательно, в ходе распада «государства» нечего было и «приватизировать». Немецкий политолог Ульрих Менцель в связи с такими примерами заметил, что распадались не полноценные государства, а их карикатуры. Поэтому людей такой «распад государства» затронул меньше, чем можно было бы ожидать³. Кроме того, опираясь на опыт стран восточной и южной Азии, он видел основания для вывода, который, возможно, справедлив для всего третьего мира, что дееспособное государство должно существовать еще до того, как начнется развитие экономики⁴. Это, по крайней мере, отчасти объяснило бы постоянные экономические проблемы третьего мира.

Исходные условия распада государств в третьем мире сильно отличались от таковых в бывших коммунистических регионах Евразии: в СССР и Югославии (СФРЮ) (естественно) существовала вполне утвердившаяся государственная монополия власти, а многочисленные вооруженные конфликты, начиная с конца 80-х годов, действительно объяснялись «приватизацией» бывшей государственной власти. Но передача монополии власти посткоммунистическому государству во многих странах потерпела фиаско в результате межрегиональных дивергенций, сепаратистских притязаний и неподготовленности и, как следствие, неспособности элит.

По мнению большинства исследователей «слабость» и «распад» государства предполагает недостаточную эффективность госаппарата, дезинтеграцию и расшатывание социальных институтов: экономических, политических, общественных и пр. С другой стороны, «сверхэффективное» государство также может оказаться failed state. К примеру, если внутри этого государства ущемляются права части общества, т. е. этнические, религиозные, языковые, социально-экономические и пр. меньшьинств. Само государство становится главной угрозой для этой части общества, которое нередко подвергается притеснению и физическому истреблению. Особенно стоит выделить геноцид армян в Османской империи (1915-1920 гг.), лагеря смерти в Третьем рейхе во время Второй мировой войны (холокост), массовые репрессии в Советской России (в первую очередь при Ленине и Сталине), геноцид красных кхмеров в Камбодже (1975-1979 гг.), а также геноцид племени тутси в Руанде (1994), приведший за несколько недель к 800.000 жертв.

2. НАДНАЦИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ И РАСПАД ГОСУДАРСТВ

Идеологии типа марксизма и анархизма, а также радикальное толкование определенных религий (и в первую очередь, ислама) лишали исторически сложившийся западный тип национального государства права на существование и предрекали его неизбежный конец. В этом смысле следует обратить внимание на последствия только определенных (этно-)политических и социально-экономических процессов последних десятилетий, в первую очередь, периода после окончания холодной войны. На традиционный национально-государственный суверенитет, с одной стороны, как бы наслаиваются «сверху» наднациональные факторы влияния, и с другой стороны, он подмывается «снизу» этническими и региональными факторами. Вследствие этого, традиционные параметры международной системы государств хоть и не утрачивают своего значения, но все же релятивируются в большей или меньшей степени. Правда, обе эти тенденции в различной степени касаются разных регионов: наднациональные организации возникли в первую очередь в демократических и индустриальных регионах северного полушария и смогли проявить свою эффективность, в то время как прежде всего на юге СНГ, в западной части Балканского полуострова и странах третьего мира региональные, сепаратистские и другие субгосударственные движения обрели размах и ослабили внутреннюю прочность многих государств.

Подобных проблем нет у стран-членов ЕС (за исключением разделенного Кипра). Они постепенно делегировали органам Союза все больше и больше функций. В этом случае речь идет об упорядоченном и основывающемся на внутригосударственных процедурах принятия решений процессе передачи (ранее) государственных функций на уровень наднациональной организации. Появление же слабых и распавшихся государств демонстрирует абсолютно иные черты: государство или теряет рычаги эффективного управления (например, во многих постколониальных странах третьего мира), или функции управления бесконтрольно переходят к негосударственным игрокам (например, в некоторых посткоммунистических странах в ходе неудачной трансформации).

3. КАТЕГОРИИ АНАЛИЗА РАСПАДА ГОСУДАРСТВ

Центральная роль государственной монополии власти

Существуют различные попытки классифицировать государства по признаку их эффективности. Роберт И. Ротберг (Kennedy School of Government, Harvard University), например, разделил их на weak (слабые), failing (распадающиеся) и collapsed states (распавшиеся государства). Убедительных разграничений этих трех категорий на основе социально-экономических данных по существу нет. Сам Ротберг полагает, что государства могут переходить из одного состояния в другое⁵. Эту принципиальную проблему границы между дисфункцией и полной недееспособностью государства вряд ли можно разрешить общими определениями. Следует отметить, что при условии отсутствия дееспособного государства в европейском понимании (к примеру, в регионах третьего мира, в т. ч. в Афганистане), «разваливаться», в принципе, нечему. Однако это не относится к республикам СНГ, образовавшимся после распада СССР, а также к государствам западной части Балканского полуострова.

В качестве центрального критерия оценки дееспособности государства обычно принято считать факт монополии власти на всей территории страны. В работающем государстве нет сепаратистских государственных образований, «освобожденных» повстанцами территорий или зон, находящихся под постоянным контролем партизан, боевиков, соседних стран и т. д. Территориальный распад страны — однозначный индикатор крушения государства в отличие от таких категорий, как легитимность в глазах различных частей населения, эффективность институтов и бюрократии, коррупция, функционирование правопорядка и т. д. Их гораздо сложнее определить, зафиксировать и оценить, поскольку они в значительной мере являются фактором индивидуального восприятия, а также привязаны к различным местным традициям и нравам. Кроме того, данные по рассматриваемой проблеме, если таковые вообще имеются, нередко противоречат друг другу.

Ни одно серьезное исследование феномена распада государства не обходится без имеющего решающее значение анализа состояния государственной монополии власти, так как от него в той или иной степени зависят все прочие факторы, определяющие дееспособность этого государства. Так, например, очевидна тесная взаимосвязь между эффективностью государственных институтов (на различных уровнях) и мирным сосуществованием в обществе. Понимание государства, как инструмента для предотвращения гражданской войны сегодня не менее актуально, чем во времена Томаса Гоббса (1588-1679), который отвел эту задачу государству: Чудовище «Левиафан», т. е. государство, призвано, по его словам, постоянно сдерживать «бегемота» — гражданскую войну⁶. Поэтому дееспособность государства следует измерять по мере выполнения данной задачи. Слабость государства состоит в неспособности выполнять функцию медиатора между различными групповыми интересами, что может привести к эскалации конфликтов (например, этнополитических).

Определение способности государства управлять, т. е. его эффективности — центральный вопрос при оценке его состояния. Но оценка дееспособности государства в первую очередь зависит от задач, решение которых ожидают от него и которые в один и тот же исторический момент могут сильно отличаться в разных странах в зависимости от политической культуры, традиций, уровня развития и т. д. При этом речь идет об идеологических позициях (например, относительно объема вмешательства государства в экономику), а также о приоритетах, которые определяет для себя общество, или, по крайней мере, его политически и экономически определяющие силы.

Суверенитет

Одним из главных свидетельств государственного распада является факт, когда общественные силовые центры и негосударственные группы присваивают часть суверенных прав государства, иными словами, берут на себя признанные базовые задачи сферы государственного управления, что не предусматривается и соответственно не регулируется правовой системой соответствующего государства. Речь при этом идет об отчуждении государства и «приватизации» государственной власти, т. е. полное или частичное аннулирование тех процессов, которые привели к возникновению современных государств. Как было сказано, в слабом или распавшемся государстве государственная монополия власти сильно ослаблена или вовсе разрушена (географически и/или во времени). А «суверен без управляющей власти — не суверен»⁷.

Слабое или распавшееся государство не суверенно на своей территории. Внутренний суверенитет нарушен, поскольку государство не в состоянии обеспечить на своей территории порядок и безопасность, или же они очень неустойчивы. Государство де-факто на всей своей территории не представляет собой верховной власти, принимающей и исполняющей решения, у него нет монополии на принятие решений по основным политическим вопросам (важный компонент внутреннего суверенитета, т. е. конституционной автономии), и оно лишь частично или вовсе не в состоянии определять и контролировать границы деятельности негосударственных субъектов.

Качество демократии

Авторитарные или диктаторские режимы, даже если они суверенны, проигрывают демократиям, поскольку они в значительной степени или порой вовсе отказывают своим гражданам в праве участия в управлении. Реальные законы большинства слабых и распавшихся государств обнаруживают авторитарный или репрессивный характер (существует немного примеров несовершенных демократий, таких, как Грузия, Молдавия, Азербайджан, Шри-Ланка и Колумбия). Это только на первый взгляд кажется противоречивым: эти государства в основном неэффективны, когда речь идет о предоставлении населению политических прав участия в управлении и политических благ, а также о надежном контроле территории всей страны на правовых основах, но при этом часто применяют несоразмерную силу (с совершенно различными последствиями) в находящихся еще под властью режима частях страны.

Легитимность и лояльность

Если государство не выполняет своей роли социально-экономической организации, оно, с одной стороны, утрачивает поддержку своих граждан, а с другой — контроль над ними. Государство не может эффективно действовать, не обладая определенной степенью легитимности у своего населения⁸. В этом случае государство даже не является тем субъектом, к кому в первую очередь обращаются с насущными задачами, так как граждане знают, что оно не в состоянии выполнить важные функции, например, обеспечить общественную безопасность⁹. При этом государство в глазах своих граждан стремительно теряет легитимность, или оно уже не в состоянии получить ее в существенном объеме. Способов непосредственных «измерений» легитимности или других признанных методик определения ее степени в обществе нет, но последствия принципиального дефицита легитимности проявляются, в частности, в противлении государственным притязаниям на исполнительную деятельность, его неспособности к сглаживанию общественных противоречий и его глобального бессилия против негосударственных субъектов.

Слабое и распавшееся государство, по определению Макса Вебера, не в состоянии выполнять монопольную функцию легитимного физического принуждения. Реализация этой задачи, естественно, в значительной степени связана с вопросом признания легитимности, которым пользуется государство у значимых групп населения. И если легитимность государственного принуждения устойчиво оспаривается на более или менее обширной территории и там имеются необходимые «ресурсы» (т. е. оружие) для физической поддержки этих (противо-)действий, то большой шаг к распаду государства сделан. Таким образом, легитимность государства, столкнувшегося с сепаратизмом, утрачена — по крайней мере, на части территории, на которую распространяются его притязания.

Безопасность

Государство призвано обеспечить безопасность и избавить граждан от страха. Но в процессе распада оно не может выполнять это. Оно предоставляет все меньше политических благ, в т. ч. внутреннюю и внешнюю безопасность. Кроме того, оно оказывается все более беспомощным перед лицом приватизированной власти любого рода¹⁰, которую оно (уже) не может вытеснить с общественного пространства, или же само разграбляет граждан. Негосударственные субъекты выступают на передний план. «Сообщества, находящиеся в вооруженном противостоянии, (...) отражают неспособность государства обеспечить выполнение одной из своих базовых функций — безопасность и общественный порядок»¹¹.

Контроль над территорией

К базовым задачам государства следует отнести предотвращение вторжений и потери территорий. Если это все же происходит, это является центральным признаком распада государства. Степень крушения государства можно напрямую измерить территорией, реально находящейся под контролем государства. Часто контроль правительства распавшегося государства ограничивается столицей и некоторыми другими (возможно, ограниченными этническими факторами) территориями. Большинство слабых или распавшихся государств не в состоянии контролировать свои области на периферии, которые де-факто находятся в руках вооруженных сепаратистов или автономистов, князей войны (warlords), преступных банд, соседних государств и т. д.

Контроль границ

Одним из следствий неспособности к осуществлению государственной власти на определенных территориях, а именно — утраты государственного контроля над периферийными регионами, заключено в неспособности слабых и распавшихся государств надежно контролировать и защищать свои границы. В этом смысле недееспособность государства может дойти до степени практического стирания границ, которые существуют лишь на географических картах. Границы распавшегося государства больше не выполняют функцию эффективных разделительных линий между зонами применения различных правовых систем.

Эффективность институтов и бюрократии

Слабые и распавшиеся государства становятся недееспособными от того, что утратили или так и не смогли обрести способность управлять центральными общественными процессами посредством своих институтов. О распаде государства свидетельствует и тот фактор, что государственные учреждения больше не могут оказывать населению определенные элементарные услуги, когда с политическими, социальными и экономическими кризисами (больше) невозможно справиться в рамках существующих институтов и/или когда нелегальная деятельность и деятели (например, князья войны) институционализируются. Тем самым происходит их квазилегализация. Но самый большой ущерб, естественно, наносит гражданская война — «могильщик институтов» (institution eater¹²).

В распавшихся государствах, в лучшем случае, работает исполнительная власть, а законодательная власть, если она вообще существует, зачастую является инструментом в руках исполнительной власти. Демократические устои сильно размыты или вообще отсутствуют. Судебная власть коррумпирована и зависима от исполнительной власти, и потому гражданам не приходится надеяться на суды, особенно в случае исков против государства. Бюрократия, разъедаемая коррупцией, утратила профессиональную ответственность и больше не является инстанцией оказания услуг населению. Вместо этого она может лишь выполнять распоряжения исполнительной власти, в том числе и репрессивные¹³.

Распоряжение физическими средствами власти

В дееспособных государствах есть лишь предусмотреные законом вооруженные силы. В слабых же и распавшихся государствах есть и иные (т. е. нелегальные) вооруженные формирования, такие, как паравоенные организации, партийные армии, партизаны, боевики, народные ополчения и армии сепаратистов, что связано с утратой монополии государства на власть и возникновением олигополии власти.

В слабых и распавшихся государствах вооруженные силы и отвечающие за безопасность другие структуры сталкиваются со следующими проблемами (при этом, естественно, возможны комбинации):

• Политизация сил безопасности и/или их тесная привязка к личности (а не к должности) правителя.
• Вмешательство государственных структур безопасности в дела, мало или вовсе не связанные с их традиционным кругом задач (например, коммерческие интересы, которые могут приводить даже к конфликтам между частями вооруженных сил).
• Выход этих учреждений из-под контроля в том смысле, что они, например, перестают передавать своему работодателю, государству, большую часть собранных денежных штрафов.
• Симбиотические союзы частей государственного аппарата безопасности с другими силовым субъектами (в т. ч., например, посредством «сдачи в аренду» частей вооруженных сил князей войны), в результате чего государственная и частная власть становятся практически неразличимыми.
• Утрата престижа солдат и других служащих органов безопасности. Возникает дефицит образования, оснащения, запасных частей, топлива и боеприпасов. Низкое жалование или полное его отсутствие усугубляет социальную ситуацию и приводит к моральному упадку. Зачастую возникают бунты против военного командования или даже руководства государства.

Коррупция и преступность

Аналитики едины во мнении, что высокий уровень преступности является индикатором слабости и/или распада государства. Зачастую дело доходит до того, что преступные сообщества (по крайней мере, ночью) на улице практически берут власть в свои руки. Органы безопасности часто парализованы, коррумпированы и/или в их ряды приникает криминал. В ситуации «криминализации государства» отношения между организованной преступностью и государством все больше соответствуют симбиотическим¹⁴.

Граждане слабых и распавшихся государств в большей мере, чем в сильном государстве, подвержены политическому и криминальному насилию. Для обеспечения собственной безопасности хотя бы в минимальной степени они зачастую обращаются к «авторитетам», которые в условиях падения авторитета государства солидаризируются с определёнными частями общества, предлагая им политические блага в пределах этнических и клановых границ. Однако это еще больше разрыхляет государство и еще больше лишает его легитимации. Злоупотребление государственной властью, например, коррумпированным госслужащим, также часто провоцирует появление «приватизированной» контрвласти.

Правопорядок

Слабые и распавшиеся государства сталкиваются с проблемой отсутствия внутреннего примирения (т. е. таковое не было достигнуто или вновь утрачено), следовательно, зачастую обеспечивается лишь ограниченное действие государственных правовых норм. Такие государства, как правило, не являются правовыми, а разделение властей в большей или меньшей степени ограничено. Суды или работают не регулярно, или произвольны в своих действиях, коррумпированы, политизированы, де-факто не отделены от других государственных органов, следовательно, не являются независимыми. Самосуд, как следствие недоверия населения государственному правосудию, приобретает большой размах.

Способность к управлению (т. е. осознанному и целенаправленному изменению автономной динамики «объекта управления», т. е. лица, группы лиц, института или общественной сферы) слабого или распавшегося государства в гораздо большей степени, чем в типичном эффективном государстве, зависит от готовности к применению силы и наличия соответствующих средств. «Управление посредством права», цель которого — действие правовых норм без устрашения или с санкциями незначительного устрашения, едва ли работает в таких государствах¹⁵.

Экономика и социально-экономические индикаторы

Слабое и распавшееся государство ограничено в способности или вовсе неспособно решать многочисленные экономически важные задачи, выполнение которых граждане могут ожидать от современного государства. Центральная задача — обеспечение общества общественными благами (в т. ч. безопасностью). Если государство больше не справляется с этой задачей, то, по утверждению Роберта Купера, оно прекращает свое существование¹⁶. Слабые и распавшиеся государства не могут выполнять или неудовлетворительно выполняют государственную функцию обеспечения порядка в экономической политике по причине полного или частичного нарушения правопорядка и государственной монополии власти. Тем самым, под вопросом оказывается четкий порядок распоряжения собственностью и ее стабильной и мирной передачи. Постоянная неспособность слабого или распавшегося государства защищать государственную или частную собственность от ущерба, разрушения, разграбления, незаконного использования и т. д. неизбежно ведет к отрицательным последствиям. Общественное благо «безопасность» в слабых и распавшихся государствах де-факто находится в руках самих граждан и обеспечивается ими самими. В экономических отношениях сильно возрастает роль силы. Способность к получению ресурсов часто основана на прямом применении негосударственной силы, которая возрастает в ходе военных действий и отрицательно влияет на рост экономического развития страны.

Демографические перевороты

Социальные и экономические проблемы, к которым ведет сильный рост населения, могут стать непосильными особенно для стран со слабой, следовательно, неэффективной бюрократией и инфраструктурой и, возможно, усугубить уже существующую тенденцию к развалу государства¹⁷. В этом смысле демографическое развитие можно было бы рассматривать как предпосылку к развалу. Его последствиями, напротив, часто становятся потоки вынужденных переселенцев, беженцев и трудовых эмигрантов. По всему миру миллионы людей ищут спасения от острых вооруженных конфликтов, а также от нищеты и нестабильности.

Убедительна точка зрения Калеви Холсти: «Любому государству/режиму, включая общество, над которым осуществляется власть, где законность основывается на исключительных категориях, присуща внутренняя слабость. «Иные» всегда будут представлять актуальную или потенциальную опасность (в понимании правителей) для целостности государства и/или единства его основополагающей части общества»¹⁸. «Решение» часто видится в изгнании или уничтожении того меньшинства (или иногда — большинства¹⁹), якобы представляющего опасность для государства (которое, возможно, только предстоит создать в результате отделения). Тем самым преследовалась цель повышения «стабильности» в государстве и уменьшения возможности его ослабления (вплоть до распада), виновником которого стало меньшинство. Изгнания и/или массовые убийства представляются в этом контексте как радикальные средства против «неблагонадежных» этнических групп, которых огульно обвиняют в намерении причинения вреда национальному государству. В этой связи, «чистки» тоже можно рассматривать как (чаще всего, абсолютно иррациональные) последствия страха перед распадом государства: государство должно быть и оставаться сильным.

Таблица 1. Признаки сильного и слабого/распавшегося государства в сравнении

4. СЛАБЫЕ И РАСПАВШИЕСЯ ГОСУДАРСТВА КАК НАДРЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА

Количество слабых и распавшихся государств сильно выросло с конца 80-х годов. Так, в определенном смысле распались некоторые республики бывшего СССР (Молдова, Грузия, Азербайджан и Таджикистан) и бывшей СФРЮ. Многие государства третьего мира, которые были ареной конфронтации между Востоком и Западом, утратили значительные финансовые вливания, что ускорило их распад. Таким образом, слабые и распавшиеся государства становились все более значимым источником нестабильности международной системы. «Государства, терпящие крах, представляют собой мощнейшую дезинтегративную силу — неспособность государства обеспечить потребности своих граждан. С точки зрения международной безопасности такие государства часто угрожают своим соседям и регионам, но не в качестве классического военного противника, скорее, в качестве источника нестабильности»²⁰. Распавшиеся государства могут становиться гнездами терроризма, служить убежищем или перевалочным пунктом для криминала, вызывать огромные потоки беженцев, использоваться для производства и/или транзита наркотиков и т. д. Другими словами: в результате недостаточной способности контролировать и управлять распадающиеся государства могут дать почву для организации и расширения транснациональных процессов, которые, в свою очередь, еще более усиливают процессы эрозии государства, вызывают и обостряют серьезные проблемы на межрегиональном уровне.

Не только в политологической литературе постоянно встречается опасение по поводу того, что процессы ослабления и распада государств взаимно укрепляют друг друга и наслаиваются, распространяясь в итоге на целые регионы²¹. Так, министр иностранных дел Великобритании, Джек Стро, в конце октября 2001 г. (т. е. во время войны с режимом талибов в Афганистане) развил «теорию домино при распаде государства»²².

Эдвард Н. Лутвак в 1999 г. рекомендовал давать внутренним конфликтам возможность «догореть». Он утверждал, что рано или поздно они сами (т. е. без внешнего вмешательства) прекратятся в результате экономического истощения²³. Но этот метод, скорее всего, не только не решал бы конфликты в слабых и распавшихся государствах, но и обострял бы их, и следовательно, еще больше усугублял бы их последствия. Дело в том, что Лутвак недостаточно учел тот факт, что экономики гражданских войн уже давно сплелись в глобальную сеть и связаны с мировым рынком торговлей оружием, наркотиками, сырьем, людьми и т. д., что постоянно дает новые ресурсы для ведения войн. Кроме того, конфликты в слабых и распавшихся государствах часто сказываются как минимум на соседних странах, сталкивающихся с потоками беженцев (что может приводить, например, к дальнейшему распространению болезней непосредственно из зоны кризиса) или даже оказывающихся вовлеченными в вооруженный конфликт.

5. НЕКОТОРЫЕ ИЗ ОПАСНОСТЕЙ, ИСХОДЯЩИЕ ОТ СЛАБЫХ И ПРОВАЛИВШИХСЯ ГОСУДАРСТВ

Терроризм

В многочисленных политологических исследованиях, как и в политических заявлениях и декларациях (как например, Стратегия безопасности ЕС), слабые и провалившиеся государства зачастую связываются с терроризмом. Фактически, некоторые государства такого рода представляют благоприятную почву для таких мировых террористических организаций как «Аль-Каида», предоставляя им тыл и места для лагерей, где происходит обучение и тренировка террористов, а также вербовка новых членов.

Для международного терроризма прежде всего интересны страны, чья государственность находится как бы «под опасностью». Они не могут считаться полностью несостоявшимися, так как они еще частично, с помощью авторитарных методов, могут гарантировать определенный порядок. Разваливающиеся государства или регионы, где идет острая гражданская война, могут только в исключительных случаях использоваться террористическими организациями, например в Афганистане. В качесте показательного примера может служить «карьера» Осама бин Ладена, который воевал против советской оккупации Афганистана, прежде чем он активизировался в 1991 г. в Судане и затем в 1996 г.— в части Афганистана, контролируемой Талибами. Он сменил, таким образом, одно несостоявшееся государство на другое.

Беженцы

«Слабые» и «провалившиеся» государства, что и неудивительно, являются «главными поставщиками» беженцев. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев зарегистрировало на конец 2003 г. 9,671 млн. беженцев во всем мире, из которых 2,136 млн. из Афганистана, 606.200 из Судана, 531.000 из Бурунди, 453.000 из Демократической Республики Конго, 402.200 из Сомали и 368.000 из Ирака²⁴.

Конечно, из общего числа беженцев из стран третьего мира и СНГ до ЕС добирается лишь их небольшая часть. По оценкам британского министерства внутренних дел, около 500.000 беженцев в год прибывают в страны ЕС нелегально. Постепенно появляются проблемы их размещения и содержания. Понятно, что глобальную проблему беженцев не решить только на основе приема наибольшего их числа в ЕС. В идеале — не допустить кризисные ситуации, но в случае их возникновения нужно сделать все возможное для скорого возвращения беженцев на родину.

Наркотики

Стратегия безопасности ЕС ссылается на то, что 90% материала для героина поступает в Европу из Афганистана²⁵. Другим важным поставщиком наркотиков на западные рынки является уже упомянутая Колумбия. Исходя из вышесказанного можно заключить, что в отношении Южного Кавказа для ЕС важны следующие аспекты:

• Угроза террора из этого региона в настояшее время не исходит.
• Только незначительное число беженцев перебирается в ЕС из кризисных территорий Южного Кавказа²⁶.
• Весь Южный Кавказ является коридором для наркотиков из Центральной Азии в ЕС²⁷.

6. МЕЖДУНАРОДНОЕ СООБЩЕСТВО И РАСПАВШИЕСЯ ГОСУДАРСТВА

Роль государства в международных отношениях в последние годы по ряду причин заметно изменилась. Решения, которые принимались ранее исключительно между конкретными государствами, стали рассматриваться на другом уровне — на уровне международных организаций и институтов, как например, ООН, ОБСЕ, НАТО, Международный Валютный Фонд и др. ЕС является сегодня важнейшим инструментом транснациональной интеграции в области экономики и политики. ЕС, частично или полностью, перенял для стран-членов Союза много функций, которые раньше были только внутренним делом государства. Тем самым, из-за влияния транснациональных концернов, как и глобальных течений капитала, товаров, услуг, технологий, коммуникаций и информации — явление часто просто называемое глобализацией — ограничивается свобода принятия решений и суверенитет национальных государств.

К этим испытаниям «сверху», перед которыми стоит национальное государство, прибавляются еще проблемы «снизу», т. е. региональные или сепаратистские течения, которые ставят под вопрос единство данного государства или де факто уже подорвали это единство политическими или военными средствами. К этому можно прибавить резкую критику исламских фундаменталистов, для которых национальное государство как форма господства считается негодной, потому что по их мнению оно импортировано в исламский мир «неверующим» Западом. Хотя и так ясно, что европейская модель национального государства едва ли может подходить для всех регионов и народов мира.

Стратегия безопасности ЕС направлена на то, что Союз и его члены должны способствовать разрешению региональных конфликтов на Балканах, в Афганистане, Конго и т. д. или сгладить их последствия²⁸. Далее указывается: «В провалившихся государствах военный инструментарий возможен и необходим для восстановления порядка и для гуманитарных задач в целях преодоления возникшего кризиса»²⁹. Хартия ООН не предусматривает никаких мер в случае распада международно признанного государства. Международное сообщество, игнорируя этот распад, делает вид, будто бы существует суверенное и нормально функционируемое государство со всеми правами и обязанностями.

В то же время существуют более или менее или даже очень эффективные государства или государственные образования, которые по различным причинам не находят международного признания или признаны только частично — как Тайвань, Сомалиленд, Турецкая Республика Северного Кипра, Приднестровская Молдавская Республика, Нагорно-Карабахская Республика, Абхазия и Южная Осетия. Таким образом, только на сравнительно небольшой территории Южного Кавказа есть три таких непризнанных государственных образования. Грузия и Азербайджан по меньшей мере около 15 лет не контролируют части своей территории, на которые не распространяется монополия государственной власти. Поэтому они относятся к числу распавшихся государств — в отличие от Армении, хотя и в этой стране также слабы некоторые государственные институты, процветает коррупция, неэффективна судебная власть и т. д.

7. РАСПАД И БУДУЩИЕ ГОСУДАРСТВА

Современные процессы эрозии некоторых государств ни в коем случае не означают конец государственности, как стержневого признака международной системы. Другие кризисные явления института под названием «государство» также не должны давать оснований для вывода о предстоящей его гибели. Право государств на суверенитет (само по себе ничего не говорящее об их дееспособности) так же мало подвергается мировой общественностью сомнению, как и географические границы государств. Но очевидны тенденции к трансформации государства. Оно может, «о чем свидетельствует его долгая история, сохранить свое существование, лишь постоянно изменяя свою форму, или же оно утратит политическое право на существование, как форма порядка — это доказывает и советский эксперимент, и проблематика распада государств в странах третьего мира»³⁰.

Развитие современного государства со времен европейского средневековья в большой (может быть, решающей) степени объясняется более высоким уровнем военной дееспособности по сравнению с другими организационными формами. Мартин ван Кревельд полагает, что государство, в той или иной степени бессильное перед лицом «новых войн»³¹, ступило на путь проигравшего. Эти войны, хотя и проходят большей частью в третьем мире, утверждает Кревельд, но это вряд ли продлится бесконечно; они могут перекинуться на другие регионы, если этого еще не произошло. Кревельд полагает, что современные государства находятся на распутье: им необходимо справиться с этим вызовом, или они исчезнут³². Распад института «государство» неотвратим; Кревельд верит в силу «исторических процессов»³³. Однако подобный исторический детерминизм представляется сомнительным. Он, видимо, настолько же мало реален, как возможность предсказывать (или даже ретроспективно объяснять) человеческое поведение посредством математических формул, применяемых некоторыми учеными (в т. ч. конфликтологами) для придания своим исследованиям «(большей) серьезности» при помощи естественнонаучных методов.

И в будущем государства будут диверсифицироваться и развиваться. Работоспособной альтернативы государственной организации пока не наблюдается, несмотря на ее недостатки или порой полную недееспособность. По крайней мере, в новой истории она является единственной формой, способной хотя бы пытаться достичь социального равенства и сокращать внутреннее насилие. Фридрих Ницше (в работе Человеческое, слишком человеческое Я) полагал, что смерть государства, которая, мол, есть последствие демократического понимания государства, не приведет неизбежно к хаосу. Возможно даже, что «более разумное изобретение, чем государство возьмет верх над государством»³⁴. Но подобного «изобретения» пока не наблюдается. Государство далеко еще не «отслужило свое», тем более что адекватная ему замена в перспективе не просматривается. Исторический и актуальный опыт говорит в пользу сохранения в обозримом будущем учреждения «государство», даже если оно порой терпит очевидный крах. Ведь никто не высказывается за полную отмену автотранспорта, ссылаясь на аварии (порой с большим количеством жертв).

Есть множество причин полагать, что феномен некоторых государств СНГ, западной части Балканского полуострова и третьего мира, потерпевших крах во многих сферах (в частности, распавшихся территориально), в будущем будет требовать и привлекать к себе все больший интерес с участием практиков и теоретиков политики в промышленных странах. Более интенсивное исследование связанных с этим вопросов внутренней и внешней безопасности (в широком смысле), экономики, демографии, международного права и т. д. могло бы значительно способствовать распознаванию распада государства на ранней стадии, а также его преодолению. Правда, и западным государственным администрациям следовало бы обратить на это должное внимание и предпринять соответствующие действия, однако предыдущий опыт в этом смысле дает мало оснований для оптимизма.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Имеется в виду Вестфальский мир 1648 года, положивший конец 30-летней войне и считающийся началом развития современной системы государств. «Вестфальская система государств» (или «Вестфальская модель») основана на территориальном разграничении государств, утверждении их суверенитета и принципе невмешательства во внутренние дела.

2. Gero Maass and David Mepham, Promoting Effective States: A Progressive Policy Response to Failed and Failing States, Friedrich Ebert Stiftung / Institute for Public Policy Research, London 2004, 7.

3. Ulrich Menzel, »Afrika oder: Das neue Mittelalter«, BlКätter fЯr deutsche und internationale Politik, 9 (2003), 1065.

4. Ulrich Menzel, Paradoxien der neuen Weltordnung, Politische Essays, Frankfurt a.M. 2004, 209.

5. См. подробнее: Robert I. Rotberg, “Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators,” State Failure and State Weakness in a Time of Terror. Robert I. Rotberg, ed., Washington, D. C. 2003, 1-25.

6. См. подробнее: Thomas Hobbes, Leviathan, Stuttgart 1970/98; Thomas Hobbes, Behemoth oder Das Lange Parlament, Frankfurt a.M. 1991.

7. Martin Kriele, Einführung in die Staatslehre. Die geschichtlichen LegitimitКtsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates, Opladen 1994, 60.

8. Ghia Nodia, “Putting the State Back Together in Post-Soviet Georgia: Beyond State Crisis?” Postcolonial Africa and Post-Soviet Eurasia in Comparative Perspective, Mark R. Beissinger and Crawford Young, eds., Washington, D. C. 2002, 415.

9.I. William Zartman, “Introduction: Posing the Problem of State Collapse,” Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, I. William Zartman, ed., Boulder/London 1995, 5.

10. Под «приватизированной властью» понимается не любая власть, исходящая от частных лиц. Речь идет о власти, которая занимает место государственной власти, нарушает, подрывает и зачастую пытается подменить государственную монополию власти. Это не относится к понятию власти в семье, среди молодежи и т. п. — это как раз частная власть. Однако не всегда и не везде можно четко разделить частную и приватизированную власть.

11. Kalevi J. Holsti, The State, War, and the State of War, Cambridge 1996, 94.

12. Klaus Schlichte, Why States Decay: A Preliminary Assessment, Universität Hamburg—IPW; Forschungsstelle Kriege, Rüstung und Entwicklung. Arbeitspapier, 2 (1998), 16.

13. Robert I. Rotberg, “The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and Repair,” When States Fail: Causes and Consequences, Robert I. Rotberg, ed., Princeton/Oxford 2004, 7.

14. Stefan Mair, Die Globalisierung privater Gewalt. Kriegsherren, Rebellen, Terroristen und organisierte Kriminalität, SWP-Studie, S 10, Berlin (April 2002), 22.

15. Arthur Benz, Der moderne Staat, München/Wien 2001, 213, 219..

16. Robert Cooper, “Failed States,” Aspenia 16, April 2002, 9 November 2004, 2.

17. Rebecca S. K. Li, “Alternative Routes to State Breakdown: Toward an Integrated Model of Territorial Desintegration,” Sociological Theory, 1 (2002), 8-10.

18. Holsti, op. cit., 89.

19. На территории СНГ примером служит Абхазия, где в 1993 г. сепаратисты изгнали грузинское большинство (в 1989 г. 45,7%). Тем самым этнические абхазы (составлявшие в 1989 г. около 17% населения этого региона) стали относительным большинством.

20. Rachel Stohl and Michael Stohl, “Totally Flawed? U.S. Policy Toward Failed States,” Center for Defense Information (CDI), The Defense Monitor, 8 (2001), 1.

21. Ulrich Schneckener, States at Risk. Fragile Staaten als Sicherheits- und Entwicklungsproblem, Diskussionspapier (Forschungsgruppe Globale Fragen), SWP, Berlin (MКrz 2004), 5.

22. Jack Straw, UK Foreign Secretary Straw Views ‘Rebuilding of Afghanistan,’ Foreign & Commonwealth Office, October 22, 2001

23. Edward N. Luttwak, “Give War a Chance,” Foreign Affairs, 4 (1999), 36-44.

24. UNHCR, 2003 Global Refugee Trends: Overview of Refugee Population, New Arrivals, Durable Solutions, Asylum-Seekers and Other Persons of Concern to UNHCR, Geneva, 15 June 2004, 3.

25. A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, Paris December 2003, 9.

26. Но война в Чечне рождает новые потоки мигрантов, у которых наибольшей популярностью пользуется Австрия. Однако, Россия не является «слабым» или «провалившимся» государством.

27. Svante Cornell, “The Growing Threat of Transnational Crime,” Dov Lynch, ed, “The South Caucasus: A Challenge for the EU,” Chaillot Papers, 65 (December 2003), 28-35.

28. Как известно, ЕС не выступал в качестве посредника в урегулировании конфликтов на Южном Кавказе. Эту позицию можно критиковать как пассивность или отсутствие интереса, но нужно отметить, что не видно, каким образом Брюссель мог бы внести активный вклад в разрешение конфликтов. В рамках ЕС признание Абхазии, Южной Осетии и Карабаха независимыми государствами не обсуждается и оно в ближайшем будущем полностью исключается. В тоже время, нет никакого интереса со стороны ЕС интегрировать Абхазию, Южную Осетию и Карабах с Грузией и соответственно Азербайджаном.

29. A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, Paris December 2003, 12.

30. Jens Siegelberg, »Staat und internationales System—ein strukturgeschichtlicher Überblick«, Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfülischen Frieden, Jens Siegelberg/Klaus Schlichte, Hg. Wiesbaden 2000, 51.

31. Предлагалось множество обозначений внутренних конфликтов, которые характерны для многочисленных стран третьего мира, западной части Балканского полуострова и СНГ и число которых значительно превосходит количество межгосударственных войн: кроме «новых войн» (Herfried Münkler, Mary Kaldor) и «низкоинтенсивных конфликтов» (low intensity conflicts) предлагались «малые войны» (Christopher Daase), «постсовременные интрагосударственные войны» (Bjørn Møller), «дикие войны» (Wolfgang Sofsky) или «постнациональные войны» (Ulrich Beck).

32. Martin van Creveld, Die Zukunft des Krieges, München 1998, 289, 327-328.

33. Интервью, Sezession, 1 (2003), 10.

34. Friedrich Nietzsche, Sämtliche Werke. Kritische Studienausgabe in 15 EinzelbКnden, München 1988, II, 305-306.